环贡嘎山地区的规划管理雾区

《风景名胜区暂行管理规定》要求“各风景名胜区均应编制该区的规划”。从该规定颁布到现在的十多年时间里，运用规划手段对风景名胜区进行管理已引起了管理者的重视。随着旅游业的发展，旅游部门开始在风景名胜区进行开发管理活动。但从我国许多著名风景名胜区的规划与再规划效果看，效果并不很好。规划对开发者的约束能力低，保护资源的力量弱，已成为一个普遍的事实。例如在海螺沟的规划中，分别给海螺沟进行过规划的就有，中国科学院山地研究所、四川省交通厅冰川公司、四川大学圆心公司等单位，中国科学院专家提出不能在三营地建大宾馆、索道，但是这些有益的建议并未在旅游开发时考虑。

个中的原因有许多，我认为有以下两种：规划权限缺乏有效界定在管理工作中，有计划、组织、领导、控制四项基本职能，规划是一种计划，是主要的计划决策权，依照管理学原理，该权力应属于较高管理层次与机构，但在我国《风景名胜区暂行管理规定》中，则无论风景名胜区的等级是什么，均是“在所属人政府的领导下，山主管部门会同有关部门编制”。规划权的下放，造成规划体系不完善，宏观调控失灵，每个风景名胜区本应依据其所属的产权关系、资源等级建立相匹配的规划体系，它包括宏观规划、中观规划、微观规划，各层次的规划之间相互联系，相互制约，后者以前者为指导。宏观管理部门通过规划的逐层分解，以传递自己的管理意图及其它相关信息，并通过检查规划的执行情况来监督控制下属部门的行为。但由于规划权的下放，规划体系不完整，景区规划因缺乏宏观规划的指导和约束，造成盲目性增大。而宏观管理部门则因失去控制目标与基础，无法约束基层景区的行为。由此导致我国风景名胜区遍地开发，各自为政，盲目发展，使资源破坏与浪费的现象十分严重。

旅游规划与土地、城市交通、风景名胜区等规划不协调

旅游规划是一定区域范围内旅游业发展的综合规划。它涉及到区域内风景名胜区资源特色的挖掘、旅游资源的保护利用、旅游企业布属、旅游产业发展、旅游中心城镇建设、交通布局，以及其它相关产业的协调配合等诸方面的问题，规划综合性强，难度大。

只有这些规划的相互协调与配合，入能有效促进区域经济的发展。但实际过程却是，①旅游规划与其它产业或部门规划难以协调。旅游业是一个综合性极高的部门，它的运行与发展依赖于社会各部门的支持。同时它的发展也会造成区域资源、产业乡镇、交通、人口等配置状况发生改变。但由于我国旅游业发展时间较短，规划权力分离以及非关键性等因素，旅游规划根本未引起有关职能部门的

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